סערה בענף הבנייה: הקבלנים מזהירים מפני החוק שמקדמת ח״כ אתי עטיה

מאבק חריף מתפתח בענף הבנייה סביב תיקון מוצע לסעיף 15 בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות. התיקון, שמקדמת חברת הכנסת אתי עטיה, מוצג על ידי יוזמיו כמהלך שנועד לחזק את האכיפה בענף ולספק כלים יעילים יותר לרשם הקבלנים. אולם בלשכת הקבלנים בישראל טוענים כי מאחורי ההצהרות על חיזוק האכיפה מסתתר מנגנון שעלול לפגוע דווקא בקבלנים הפועלים כחוק - ובעיקר בקבלנים הקטנים והבינוניים.
המסמכים, ההתכתבויות והתגובות שהגיעו לידי המערכת מציירים תמונה מורכבת יותר מההסבר הרשמי להצעת החוק, ומעלים שאלות לגבי ההשלכות האפשריות של התיקון על מבנה התחרות בענף הבנייה בישראל.

הרקע להצעת החוק
ענף הבנייה בישראל מוסדר באמצעות חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, שמטרתו להבטיח כי עבודות בנייה יתבצעו על ידי קבלנים בעלי רישיון מתאים, ניסיון מקצועי וסיווג המתאים להיקף העבודה.
החוק קובע סיווגים שונים לקבלנים, כאשר כל סיווג מאפשר ביצוע עבודות בהיקף כספי מסוים בלבד. חריגה מהיקף הסיווג הקבלני מהווה הפרה של החוק, ועלולה להביא להליכי משמעת מול רשם הקבלנים.
אלא שכיום, הכלים העומדים לרשות הרשם מוגבלים יחסית: במקרים רבים הסנקציה המרכזית היא פגיעה ברישיון הקבלן - החל מהתראה ועד התליה או ביטול הרישיון - ולעיתים גם פתיחה בהליך פלילי.
לטענת יוזמי התיקון, מצב זה יוצר פער אכיפה משמעותי.

עטיה: ״פער בין היקף ההפרות לכלי האכיפה״
לדברי עטיה, הבעיה המרכזית בענף הבנייה היא פעילות רחבה של גורמים שאינם מחזיקים כלל ברישיון קבלן.
״כיום אין לרשם הקבלנים סמכות להטיל עיצום כספי מנהלי על גורמים שאינם רשומים״, הסבירה בתגובה לשאלות שהופנו אליה.
״האכיפה כלפיהם מתבצעת בעיקר באמצעות צווי הפסקת עבודה זמניים או במסלול פלילי ממושך שאינו מותאם למציאות הענף״.
לדבריה, הצעת החוק נועדה להשלים את מערך האכיפה ולאפשר לרגולטור להגיב במהירות להפרות.
״הוספת מנגנון של עיצומים כספיים נועדה להשלים את מארג האכיפה הקיים ולאפשר תגובה רגולטורית מהירה, מידתית ואפקטיבית״, אמרה.
עוד ציינה עטיה כי במסגרת החקיקה ייקבעו תקנות להפחתת סכומי העיצומים במקרים שונים – למשל כאשר מדובר בקבלן רשום שאינו מפר סדרתי או כאשר ההפרה הופסקה ביוזמתו.
לדבריה, במקרים מסוימים עיצום כספי עשוי דווקא להיות חלופה מידתית יותר לפגיעה ברישיון הקבלן.

לשכת הקבלנים: החוק אינו פוגע בעבריינים אלא בקבלנים החוקיים
בלשכת הקבלנים בישראל מציגים תמונה שונה לחלוטין. נשיא הלשכה, משה נחום, טוען כי התיקון המוצע אינו מטפל בתופעה המרכזית בענף - פעילות של קבלנים בלתי רשומים ובנייה ללא היתר.
לדבריו, מנגנון העיצומים המוצע מכוון בפועל כלפי קבלנים רשומים הפועלים במסגרת החוק.
״התיקון המוצע לסעיף 15 אינו תואם את המטרה המוצהרת של חיזוק האכיפה בענף״, אמר נחום.
״בפועל ההסדר אינו מכוון כלפי הגורמים המרכזיים הפועלים בענף ללא רישיון קבלן או ללא היתר בנייה, אלא כלפי קבלנים רשומים הפועלים כדין״.
לדבריו, קבלנים עלולים להיחשף לעיצומים כספיים משמעותיים גם במקרים של חריגה מינורית מהיקף הסיווג הקבלני.
״גם חריגה שולית וזניחה עלולה להוביל לעיצום כספי כבד״, אמר.
הביקורת המרכזית בלשכה נוגעת להשפעה האפשרית של החוק על מבנה השוק בענף הבנייה.
לטענת נחום, הקבלנים הגדולים בעלי הסיווג הגבוה אינם מוגבלים כמעט בהיקף העבודה שהם יכולים לבצע. לעומת זאת, קבלנים קטנים ובינוניים כפופים למגבלות היקף מחמירות.

משמעות הדבר היא שעיצומים בגין חריגה מהיקף הסיווג צפויים לחול בעיקר על הקבלנים הקטנים.
״הקבלנים הקטנים והבינוניים הם עמוד השדרה של ענף הבנייה בישראל״, אמר נחום. ״דווקא עליהם צפויים לחול העיצומים המוצעים״.
לדבריו, במצב כזה החוק עלול דווקא להגדיל את היתרון היחסי של הקבלנים הגדולים.
בלשכת הקבלנים מזהירים כי התיקון המוצע עלול להוביל לתוצאה הפוכה מזו המוצהרת - פגיעה בתחרות והעמקת הריכוזיות בענף.
אחת התופעות המוכרות בענף היא שימוש ב״מטריית סיווג״ - מצב שבו קבלן קטן מבצע עבודות תחת סיווג של קבלן גדול יותר.
לדברי נחום, החוק החדש עלול להרחיב את התופעה הזו.
״התיקון מעניק לקבלנים הגדולים עוד כלי למכירת מטריית סיווג לקבלנים הקטנים״, אמר.

במילים אחרות, במקום לעודד קבלנים קטנים לפעול באופן עצמאי, החוק עלול להגביר את התלות שלהם בקבלנים הגדולים.
הביקורת של לשכת הקבלנים אינה מופנית רק כלפי יוזמי החוק בכנסת. בלשכה מעלים גם טענות כלפי התאחדות הקבלנים בוני הארץ.
לטענת נחום, היוזמה לתיקון החוק נולדה במסגרת פעילות ההתאחדות.
לדבריו, במהלך השנים נוצרו מצבים שבהם ההתאחדות קידמה יוזמות המשרתות בעיקר קבלנים גדולים.
״מניסיוני האישי רב השנים בהתאחדות, לא אחת מצאתי שבסוגיות ליבה בענף היא פועלת לקידום אינטרסים של מיעוט קטן של קבלנים גדולים״, אמר.
לדבריו, מדובר בבעיה משמעותית במיוחד משום שההתאחדות גובה מדי שנה סכומי כסף משמעותיים מציבור הקבלנים.

בלשכת הקבלנים מעלים גם ביקורת על אופן קידום החוק.
לדבריהם, למרות שמדובר בגוף מקצועי מוכר המייצג קבלנים רבים בענף, לשכת הקבלנים לא הייתה שותפה להליך ההידברות.
״יש מקום לתמיהה על כך שיוזמי התיקון לא קיימו הידברות עם לשכת הקבלנים בישראל״, אמר נחום.
לדבריו, הסתמכות על עמדתה של התאחדות הקבלנים בלבד אינה יכולה להוות תחליף לשיח רחב ומאוזן עם כלל הגורמים המקצועיים בענף.
הוויכוח סביב תיקון החוק חושף מחלוקת עמוקה בענף הבנייה - בין הרצון לחזק את האכיפה לבין החשש מפגיעה במבנה התחרות בענף.
בלשכת הקבלנים מדגישים כי הם תומכים באכיפה מחמירה נגד עברייני בנייה וקבלנים בלתי רשומים.
עם זאת, לדבריהם, האכיפה חייבת להיות ממוקדת בגורמים הפועלים מחוץ לחוק - ולא בקבלנים הרשומים.
״בנייה ללא היתר וביצוע עבודות על ידי קבלנים בלתי רשומים הן הבעיות האמיתיות בענף״, אמר נחום.

״אכיפה חייבת להיות מכוונת בראש ובראשונה לשם״.
לדבריו, במתכונתו הנוכחית החוק עלול לפגוע בקבלנים הפועלים כחוק - ובסופו של דבר גם בציבור.
״פגיעה בקבלנים הקטנים והבינוניים עלולה להתגלגל גם לציבור - בין אם במחירי הדיור ובין אם בעלויות עבודות ציבוריות״, אמר.
הדיון בהצעת החוק צפוי להימשך בכנסת בתקופה הקרובה, כאשר גורמים בענף הבנייה כבר נערכים למאבק משמעותי על נוסח החוק הסופי.